浙江省纪委研究室副主任 张建明
20世纪70年代末以来,伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临,发达国家相继掀起了行政改革的浪潮,引入市场竞争机制,改善公共管理,优化行政绩效,提高服务质量,开展了一场“新公共管理”运动。“新公共管理”运动涉及政府管理的诸多领域,限于篇幅,本文着重就与我省当前正在开展的机关效能建设有关的方面作一简要介绍。
绩效评估——向公众提供高质量的公共服务
20世纪80年代,英国将私营企业的管理方法和技术引入公共部门,强调公共部门与私营企业一样要以提高效率为核心。他们认为,政府应当与企业一样,把公众当作顾客,努力向他们提供优质的产品。政府应通过多种途径聆听顾客的呼声,把受机构驱使的政府转变为受顾客驱使的政府。政府也要像企业一样,对所提供的公共产品进行绩效评估。其主要内容是:强调对顾客负责,制订正式的绩效评估方法,要求明确的目标定向和绩效管理;加快工作步伐,采用绩效工作制以及短期聘用合同;强烈关注财政控制、成本核算和效率问题。1993年克林顿上任美国总统后,开始了大规模的政府改革——“重塑政府运动”,其目标是创造一个少花钱多办事的政府,推进绩效评估是其重要措施之一,其纲领性文献是副总统戈尔所领导的国家绩效评价委员会的报告《从过程到结果:创造一个少花钱多办事的政府》。报告提出政府改革的4项主要原则:
(1)消除繁文缛节,由注重过程的系统转变为注重结果的系统;
(2)把顾客放在首位;
(3)授权雇员以取得成果;
(4)一削到底,并创造出一个少花钱多办事的政府。
克林顿总统在这项运动中共签署了90个相关法案和50个总统行政命令,各政府部门制定了几千条顾客服务准则。通过“重塑运动”和绩效评估,联邦政府在工作中更加注重成果和绩效导向,政府机构的服务质量与私营企业之间的差距大大缩小,有80%的政府服务项目获得了公众的肯定,有相当部分政府部门的服务水平达到了国际标准的满意程度。
简化程序——大规模推进规制改革
这与我国当前正在进行的行政审批制度改革基本相同。规制分为政府内部管理规制和政府外部管理规制。外部管理规制又分经济性规制和社会性规制。经济性规制主要是政府为确保市场公平竞争、资源配置有效和保障消费者利益而对经济主体设立的一系列认证、许可、条件、标准等的规则。社会性规制主要是政府为了保证社会安全和公民权益而在相关领域设立的一系列规则。政府制定规章制度的本意是为了保证工作的制度化和效率,防止腐败,但过于繁琐复杂的规章制度又反过来造成了浪费和低效率。伴随各国政府职能的扩张,规制功能逐渐走向初衷的反面,成为限制企业发展和公民自由的工具。为此,美国联邦政府在放松规制方面采取了一系列具体措施。在外部管理规制方面,一是将对某一个行业的全部规制,如价格、进入、退出以及经营空间等控制统统取消;二是对某一个方面或领域实行弹性管理,类似价格的浮动管理、行业进入数量限制的取消和资格的保留等;三是对某一产业特定部分的规制放松;四是设立经济规制的“成本与效益分析机制”和社会规制的“风险分析程序”,将规制关注的焦点从过去的中间过程转向实际结果的控制;五是设立专门的领导机构,负责对联邦各机构新规则的审查,并对以往所有规章条例在清理的基础上或修改或废除。在内部管理规制方面,1995年3月,克林顿颁布了总统令,要求“理顺政府工作程序”,其核心目标是清除繁文缛节,提高工作效率。这项命令包括取消过时的规章条例、根据实效而非文件来衡量成绩、到华盛顿之外的地方开创接近实地的工作、协商而不是独断、降低文牍负担、用合适的方式管理小额采购等6项具体要求。到2000年,这项改革取得了丰硕的成果,清除的各类规章、条例、文件、法则厚达64万页,政府内部规章繁琐、手续复杂的情况得到明显改观。
电子政务——公共运营的信息化
公共运营信息化的核心是电子政务。随着信息技术在世界范围内的迅猛发展,特别是互联网技术的普及应用,电子政务几乎在所有发达国家都得到了广泛发展。其中,美国、新加坡、加拿大、澳大利亚、丹麦、英国、芬兰表现更为突出。电子政务以满足社会对政府公共服务的要求为出发点,努力提高政府效率、降低成本、增强管理的透明度、方便公民与企业等。电子政务的出现使政府管理进入了一个新阶段,电脑网络将政府部门与企业、公民联为一体,不仅大大节省了管理者的管理成本,也节省了被管理者的时间及费用;电子政务为政府机构向全国乃至全世界的开放创造了条件,同时也促使政府行使系统对信息变化的反应更为敏捷;电子政务将使政府咨询与合作的双向渠道得以贯通,从而进一步增强政府和社会各界之间的相互理解、支持与合作;电子政务将把公务员的选拔制度提升到一个公开、公正、公平的新层次;电子政务将使政府工作的透明度越来越高,有利于政府的勤政、廉政建设,有利于杜绝一切腐败现象和不正之风;电子政务通过提高政府的办公效率来大大削减公共行政成本,进而降低各项税收费用。在新加坡,每一位公民都从一个名为“电子公民中心”的站点轻松获取医疗保健、商务、法律法规、交通、家庭、住房、就业等各项网上信息和服务。在众多实施电子政务的发达国家之中,美国起步较早、发展最为迅速,目前已进入推广实施阶段。一张包罗县、市、州、联邦以及各行各业在内的电子政务超级大网正在形成。
市场机制——对部分政府服务项目实行企业化运营
公共管理企业化就是把企业的竞争机制注入到提供公共服务中去,以提高效率。它所针对的是政府内部可以独立提供公共服务的行政执行部门和不能完全民营化的国有企事业单位。企业化改革在欧盟、日本等国家被普遍推广。美国“企业化的政府”则后来居上,成为政府创新最富特色的方面之一。“企业化的政府”就是把市场规则引入政府公共服务领域。政府各部门在制定服务标准时,要从私营企业那里学习管理和服务的经验,引入市场竞争的标准,把服务效率、质量和水平拿到市场上去,用市场通行的标准同IBM、AT&&T、迪斯尼、沃马特等著名大公司一比高下,以大公司的标准衡量政府的服务水准。
政务公开——向公众提供充分的政务信息,并自觉接受公众的监督
实施开放式行政是发达国家推进行政改革的重要措施。只有行政信息广泛地向社会公开,公众才能更多了解公共行政部门,才能有效地监督政府部门,从而促使行政部门向公众提供更高效率和质量的行政服务。为此,20世纪90年代以来,行政信息公开法制化几乎在所有发达国家广为推行。目前,美国在政府信息公开方面已经形成了一个完整的体系。西方其他国家如丹麦、挪威、法国、澳大利亚、加拿大、英国、韩国以及日本等也制定了政府信息公开方面的法律。2000年7月在日本冲绳举行的由美、日、德、英、法、意、加和俄罗斯参加的8国首脑会议上,8国领导人通过了《全球信息社会冲绳宪章》。《宪章》的宗旨是促进信息通信技术发展,推动全球信息社会的建设,其所服务的目标之一就是增强政府管理的透明度和责任心。同时,它也要求政府营造一个信息社会所必需的透明的、可预测的和非歧视性的政策法规环境。
规范行为——公务人员从政道德法制化
公务人员是行政行为的主体,其道德水平直接决定着行政效率的高低、服务质量的优劣。因此,发达国家都十分重视加强行政伦理建设,制定从政道德法,规范行政行为,防止以权谋私,损害公众和政府的利益。从政道德法明确规定公务人员从事公务活动的一整套道德行为标准,提出正确处理个人利益和国家利益关系的基本原则,规定对公职人员从政道德教育和监督的措施,确认管理机构及其职责权限,具体规定对违反从政道德法行为的处罚尺度及程序。从政道德法律规范主要包括严禁在公务活动中收送礼品、防止利益冲突、限制公职以外的兼职以及其他活动、不得利用公职谋取私利、禁止不正当使用政府未公开信息和国家财产、申报家庭财产等。其中,防止利益冲突对规范公务人员行为有借鉴意义。发达国家的实践表明,加强从政道德法制建设对规范公务人员的行为、提高为公众服务的责任心和自觉性、促进廉政建设等方面有着重要作用。在这方面,新加坡堪称典范。新加坡在完善经济管理法规体系的同时,对公务员的从政行为制定了严格的规范,从而保证了行政效率的高效。在新加坡,不论是本国公民还是外国人,一份报告送上去,依要求填妥各种表格,呈上必要的审查文件。只要依法申请,没有任何麻烦,无需请客送礼,不必拉关系。在新加坡申请投资办厂,只需“一站批准”,3个月内即可开工生产。廉洁、高效的行政管理,使那些不谙东方人际关系的西方投资者不顾新加坡的局限性,踊跃投资。
发达国家政府改革运动兴起的背景和原因与我国有着较大的差别,我们不能照搬,但东西方行政发展所面临的许多问题是共同的,理论和实践也有许多重合之处,东方和西方国家都在为改善政府绩效,提高政府能力而进行着大规模的政府改革。世界经济论坛每年都要发表全球竞争力报告,其中公共机构质量是其三大指标之一。在全球一体化的时代背景下,分析和研究发达国家开展行政改革、提高行政绩效的有益做法,有选择地吸收和借鉴其先进经验,对深化行政管理体制改革,包括当前我省正在推进的机关效能建设具有重要意义。主要有以下几点启示:
一是牢固确立服务行政的理念。在经济全球化和区域经济一体化背景下,政府公共部门的基本运行方式、政府公共部门与市场和社会公众之间关系的基本定位正在发生变化。政府公共部门与社会公众之间的关系由治理者与被治理者之间的关系演变为公共服务的提供者与消费者、顾客之间的关系。也就是说,社会公众成为政府服务的对象,是公共服务的“消费者”和“顾客”,公共行政不再是“管治行政”,而是“服务行政”。这样,行政机关就需要重新界定职能,突出公众至上;公共行政的目标应由单一地追求行政效率发展到全方位追求社会公平、提高效率和服务质量、加强公共责任和提高社会公众的满意度。要牢固确立服务行政的理念,深化行政改革,不断提高行政绩效和服务水平。
二是坚持不懈地推进行政审批制度改革。改革行政审批制度是建立社会主义市场经济体制的必然要求,是进一步转变政府职能的重要突破口,是从源头上预防和解决腐败问题的根本性措施。各国的经验表明,管制越多腐败越严重,腐败问题越难解决,最后完全扼杀了市场经济的活力。尽管我省行政审批制度改革起步比较早,并取得了一定成效,但随着经济政治体制改革的深化和市场经济的不断发展,行政审批制度改革亟待进一步深化。从西方发达市场经济国家审批制度改革所走过的历程看,行政审批制度改革也将是一个长期渐进的过程,如美国和日本从20世纪70年代以来已分别进行过5次和8次审批制度改革。因此,必须坚定不移地深入推进行政审批制度改革。
三是建立行政绩效评估机制,提高行政效率和服务质量。社会——企业——公众的“满意程度”是评价政府绩效的全面性、综合性、终极性尺度,行政机关应定期征求社会——企业——公众对政府行政服务的满意程度,在了解服务对象需求结构的基础上,设计出一整套公共服务需求满足程度的指标体系。
四是建立和发展公共责任机制,从根本上解决行政不作为问题。所谓行政不作为,就是指行政主体有积极实施行政行为的职责和义务,能够履行而未履行或拖延履行其法定职责的状态,其实质是一种被动的滥用权力,是非物质性腐败的一种隐蔽形式。要建立和发展公共责任机制,强调公共行政要对社会公众负责,提高行政效率和服务质量。
五是加快推进电子政务,构建电子政府。要大力推进电子政务,促进政务信息在党政机关内部及党政机关与民众之间的双向传递,提高政府工作的透明度。推行“网上备案”、“网上审批”、“网上招投标”、“电脑排序”、“网上投诉”等,严格工作程序,最大限度地提高行政效能,减少腐败的发生。